La policía como organización
o estructura : UN ENFOQUE DESDE LA DOCTRINA Y LA CIENCIA POLICIAL
Partiendo de que la Ciencia Policial tiene por objeto de estudio a la
policía como institución y como estructura , son pocos los estudios que existen
acerca a la dimensión organizacional o
estructural de la Policía Nacional y de
la composición de los policías en categorías , jerarquía y grados , debido que la mayoría de las veces el estudio
se ha centrado solo en las dimensiones policías,
jurídicas , ética e disciplinaria .
La dificultad estriba en la carencia de marcos interpretativos
adecuados para esta labor .
Desde la dimensión organizacional o estructural,
la policía puede definirse como un cuerpo organizado o una estructura orgánica del Estado, dotada
de poder coercitivo conformado por
funcionarios uniformados y de civil , cuya actividad se encuentra dirigida al mantenimiento
del orden púbico en un determinado territorio.
Como estructura u organización la policía puede
ser entendida como unidad o entidad social y como función administrativa o parte del proceso administrativo
Como organización o entidad social , la policía es un conjunto
de personas que interactúan entre sí para alcanza determinadas objetivos específicos que están
se clasifican tomando en cuenta su formación, procedencia y función, así como
su categoría , jerarquía y grados .
Como función administrativa , es parte del
proceso administrativo , como la planeación
y la dirección .
La palabra organización denota también cualquier
iniciativa humana intencional emprendida para alcanzar determinados objetivos ,
por ejemplo, las empresas.
La organización se estudia desde dos perspectivas:
-
Formal ( división del trabajo racional mediante la
diferenciación e integración de los participantes)
-
Informal ( que emerge de manera espontánea y naturalmente entre
las personas que ocupan posiciones en la organización formal a partir de las relaciones
entre sí como ocupantes de los cargos )
Ciertas posiciones en la organización formal
genera ciertas interacciones y relaciones sociales entre las personas .
En ese sentido, la unidad o entidad social ,
significa el acto de organizar, estructurar , integrar los recursos y los
órganos responsables de la administración .
Toda organización tiene una misión, objetivos, funciones,
estructura orgánica y relaciones de procedimientos de trabajo de los elementos
humanos y materiales de este organismo .
El enfoque organizativo de la policía debe empezar
con el estudio de las comisarías o delegaciones policiales como unidad de
estudio.
Las comisarías constituye los últimos peldaños
de la jerarquía policial y la puerta de acceso de la comunidad a ella, convirtiéndose
así en un espacio de tensión entre una lógica de la disciplina y un lógica del
servicio .
Diagnóstico de la PNP en cuanto a la
organización y estructura [1] :
1. Desde los inicios de la
Policía Nacional , desde que se integraron las tres ex instituciones (Ex GC, Ex
PIP y Ex GR) se ha procurado acondicionar la organización a modelos militares - incluso el ex Director General de la PNP,
ahora se denomina Comandante General de la PNP- que , si bien son útiles e
indispensables en las FFAA , pero es relativa su incidencia en mejorar el servicio institucional cuya razón de ser es
servir a la ciudadanía con un trato directo y permanente . Antes de la
militarización de las unidades policiales se debe buscar que consolidad la
cultura organizacional de la PNP y afirmarse la identidad profesional del policía .
2. Existen serios problemas de coordinación entre las unidades administrativas
y operativas que repercute negativamente en el cumplimiento de la misión .
3. La estructura orgánica
de la PNP no responde al actual marco normativo , la administración moderna,
los adelantos científicos y tecnológicos , así como los requerimientos de la sociedad
en su conjunto .
4. La PNP ha sido objeto de
reorganizaciones y reestructuraciones en varios gobiernos de turno , habiéndose
registrado más de 12 reformas policiales , pero la mayoría fueron se realizaron
sin criterio profesional . técnico , sin
intervención de comisiones especiales conformadas por los mismos policías y
siempre para satisfacer intereses particulares de los ministros del Interior de
turno .
5. No se ha realizado las
reformas o reestructuraciones con criterios de gestión moderna , proactiva ,
orientada al servicio de la ciudadanía y que participe con diversos organismos
públicos y privados a fin de contribuir activamente con los objetivos del gobierno
.
6. La estructura orgánica de
la PNP es muy compleja y no permite el alcance de control y la unidad de comando
, presentándose duplicidad de funciones ,excesiva burocracia , inadecuada coordinación
y obstáculos que impiden materializar estándares satisfactorios de
previsión y calidad del servicio en seguridad
ciudadana.
7. La estructura organizacional
está burocratizada : no es rápida ,
adaptable, flexible, innovativa y vinculada a los nuevos cambios que presenta
la administración estratégica .
8. Organización con
demasiadas macro o micro regiones[2] , direcciones y dependencias que demandan un mayor
número de generales y efectivos que burocratizan
la labor , en desmedro de la labor operativa [3].
9. .Demasiada burocratización
en su funcionamiento que se observa en los trámites documentarios y formulación
de los mismos .
10. La estructura no está diseñada para responder o satisfacer las
necesidades de servicio de la ciudadanía , no responde a las necesidad de
garantizar , mantener y restablecer el orden público y la seguridad ciudadana .
11. Estructura vertical y
jerarquizada que produce una desinformación en los diferentes canales del comando
, notándose falta de control .
12. La organización interna
de los órganos es idiosincrática como resultado de muchas decisiones de dicha
organización y de circunstancias históricas .
13. Estructura diseñada de manera tradicional : las funciones y personas
realizan tareas similares , observándose esto más en el área de inteligencia .No
se piensa en función a procesos sino en funciones . Esto dificulta realizar reingenierías
en la institución debido a que primero se debe identificar los principales procesos
que se desarrolla en la PNP.
14. Existen actividades que
no generan valores agregados , por lo tanto, son improductivas y dispendiosas
de los recursos humanos y logísticos .
15. No existe coordinación
adecuado y permanente entre los órganos de administración interna , órganos de
asesoramiento, órganos de apoyo administrativo , órganos de apoyo policial , órganos de línea ( Dirección
Nacional de Investigación Criminal y Dirección Nacional de Prevención, Orden y
Seguridad) y órganos desconcentrados .
16. La estructura tradicional
no se ha desarrollado acorde con los intereses necesidades de la institución , de los usuarios
del servicio y de los objetivos trascendentes del país .
17. La Sub Comandancia General de la Policía Nacional
del Perú controla más de 15 macro regiones policiales dificultándose el alcance
de control que se entiende como una actividad de inspección o supervisión y no de producción , de
las bondades del servicio , la satisfacción del cliente o usuario que permita
poner e práctica de la reingeniería necesaria en función de los objetivos y los
cambios que se confronta contra la criminalidad organizada .
18. Líneas de comando rígidas que impide el trabajo coordinado , creando
duplicidad de funciones , actividades y perdiéndose horas – hombres.
19. Composición macrocéfala de la actual estructura orgánica .
Entre las principales características de la Policía
Nacional como organización o estructura están las siguientes :
Estructura centralizada.
Jerarquizada.
Modelo unificado.
Competencia y jurisdicción en todo el territorio
nacional [4].
Organización formal e informal, tipo línea staff
( conviven órganos de línea, responsables de alcanzar los objetivos y que
producen resultados para la organización con los órganos de staff[5] o de apoyo ( asesoramiento a los órganos de línea) , profesional,
técnica, disciplinada y subordinada al poder constitucional.
Niveles jerárquicos
La Policía Nacional como estructura orgánica[6] está comprendida dentro
del Ministerio del Interior, a su vez cuenta con organizaciones informales .
Tiene niveles jerárquicos con competencia nacional
que vienen a ser los diversos escalones o posiciones que ocupan en
la estructura orgánica , las unidades o elementos que conforman un organismo y que
tiene suficiente autoridad y responsabilidad para dirigir y controlar las acciones
.
Niveles jerárquicos de la organización policial
La jerarquización es el proceso mediante el cual
se establecen los diversos escalones o posiciones que ocupan en la estructura orgánica
las unidades y/ o elementos que la integran , a los cuales se les confiere la suficiente
autoridad, para asumir la dirección y
control , sobre uno o más elementos .
Es la Alta
Dirección conformada por la comandancia general ( ex Dirección General) , sub comandancia general e Inspectoría General
que cuenta con una secretaria general , el comité de asesoramiento , cinco órganos
consultivos ( consejo de la alta dirección, de calificación, de investigación y
comisiones consultivas ) y los órganos de administración interna .
La Comandancia General es el órgano de comando de
más alto nivel de la Policía Nacional del Perú, encargado de planificar,
organizar, dirigir y supervisar el desarrollo de la gestión administrativa y
operativa de la Policía Nacional del Perú para el ejercicio de la función
policial en todo el territorio nacional, en un contexto de mejor atención a la ciudadanía
y eficiente uso de los recursos, en el marco de las políticas sectoriales
aprobadas por el Ministerio del Interior.
Entre sus funciones está el dirigir y controlar la efectiva
ejecución de las políticas, planes y programas en materia de orden interno, orden
público y seguridad ciudadana, de acuerdo a sus competencias y los lineamientos
del Gobierno Nacional, del Sector Interior y en concordancia a los Objetivos
Institucionales y aprobar , dirigir y supervisar el desarrollo de las estrategias institucionales en
el ámbito de su competencia;.
Aquel que tiene la máxima autoridad y responsabilidad
en una institución como la Policía Nacional se encarga de trazar las políticas y
fijar los objetivos constituyendo el nivel de decisión .
La política es la orientación de
carácter general que enmarca la actuación de los integrantes de un organismo para
alcanzar los objetivos .
Los
objetivos son los fines a los que se dirige una acción o propósito que se
pretende alcanzar .
Son los órganos
de asesoramiento y control institucional responsables
de orientar la labor de la Policía Nacional del Perú mediante el cumplimiento
de actividades de asesoría jurídica y planeamiento
Elementos
orgánicos constituidos por personal altamente especializados , dedicados investigar, analizar, formular recomendaciones
sobre determinado problema o situación para facilitar la toma de decisiones del
Alto Nivel de Dirección .
En el tercer
nivel están los órganos de apoyo administrativo y órganos de apoyo policial que
desarrollan actividades en materia de administración, recursos humanos y apoyo
al policía, comunicación e imagen institucional y tecnología de la información,
en apoyo al cumplimiento de sus funciones sustantivas que permitan el desempeño
eficaz de la Policía Nacional del Perú;
El segundo nivel ( órganos de asesoramiento y
control institucional ) y tercer nivel
jerárquico ( órganos de apoyo administrativo y apoyo policial ) están considerados
como órganos de administración
interna (Capítulo VII.- Órganos de Administración Interna .- Artículo 16 de
la Ley de la PNP)
Están los órganos de ejecución o de línea o las
direcciones especializadas de carácter ejecutivo que se encargan de realizar las actividades operativas
en un organismo, dependencia o unidad para el cumplimiento de la misión
encomendada.
Los órganos de línea[7] realizan funciones técnicas, normativas y operativas
necesarias para el cumplimiento de los objetivos encomendados a la Policía
Nacional del Perú en aplicación de las normas sustantivas que así lo
establecen.
Están conformados por la Dirección Nacional de Investigación Criminal y
la Dirección Nacional de Prevención, Orden y Seguridad.
Comprende los siguientes :
Los órganos
desconcentrados cumplen funciones específicas asignadas dentro de un ámbito
territorial determinado.
Actúan en representación
y por delegación dentro del territorio de su jurisdicción, sobre el cual
ejercen mando y comando.
Dependen de la Sub
Comandancia General ( ex Subdirector General de la PNP) y se organizan en Macro
Regionales Policiales , Regiones Policiales o Frentes Policiales y Comisarías .
Las Comisarías[9]
La Comisaría es la célula básica de la organización de la Policía
Nacional del Perú.
Dependen de las Regiones o Frentes Policiales.
Desarrolla la labor de prevención, orden, seguridad e
investigación; mantiene una estrecha relación con la comunidad, Gobiernos
Locales y Regionales, con quienes promueve la participación de su personal en
actividades a favor de la seguridad ciudadana, coadyuvando al desarrollo
económico y social de la jurisdicción.
Están a cargo de personal policial de armas en las jerarquías
de Oficiales Superiores de Armas, Oficiales Subalternos y Suboficiales
Superiores en situación de actividad, según corresponda. Dependen de las
Regiones Policiales y de manera excepcional y temporal a los Frentes
Policiales, cuando así corresponda al ámbito geográfico asignado.
Las Comisarías son de naturaleza urbana o rural, según su
ubicación geográfica.
Composición
de la Policía Nacional[10]
Como organización o entidad social , la policía
es un conjunto de personas que interactúan entre sí para alcanzar determinadas objetivos específicos tomando en
cuenta su formación, procedencia y
función, así como su categoría , jerarquía y grados .
Por
ejemplo de categorías son los Oficiales de Armas, Oficiales de Servicios,
Suboficiales de Armas y Suboficiales de Servicios y Alumnos de las Escuelas de
Formación Profesional Policial.
La jerarquía en
los Oficiales
de Armas : Oficiales Generales, Oficiales Superiores , Oficiales Subalternos y
Cadetes de la Escuela de Oficiales ); los Suboficiales de Armas : Suboficiales
Superiores , Suboficiales Técnicos , Suboficiales y Alumnos de las Escuelas
Técnico Superiores ); los Oficiales de
Servicios : Oficiales Generales , Oficiales
Superiores y Oficiales Subalternos y los Suboficiales de Servicio: Especialistas
Superiores , Especialistas Técnicos y Especialistas .
Los grados en los Oficiales policías
: Oficiales Generales : Teniente General, General, los Oficiales
Superiores : Coronel , Comandante y Mayor, Oficiales Subalternos : Capitán ,
Teniente , Alférez, Cadetes de las Escuelas de Formación Profesional
Policial .
En los suboficiales de Armas : Suboficiales
Superiores : Suboficial Superior, Suboficial Brigadier, Suboficiales Técnicos:
Suboficial Técnico de 1ra., Suboficial Técnico de 2da., Suboficial Técnico de
3ra. Suboficiales : Suboficial de 1ra., Suboficial de 2da., Suboficial 3ra. Alumnos de las Escuelas Técnicas Superiores.
En los Oficiales de
Servicio: Oficiales Generales
: General , Oficiales Superiores : Coronel , Comandantes y Mayores, Oficiales
Subalternos : Capitán , Teniente y Alférez y Suboficiales de Servicio
.
Los Especialistas de Servicio: Especialista Superior y
Especialista Brigadier, Especialistas Técnicos:
Esp. Técnico de 1ra., Esp. Técnico de 2da., Especialista Técnico de 3ra.,
Especialistas: Especialista de 1ra., Especialista de 2da., Especialista de 3ra.
Los Auxiliares de Policía ( personal civil) [11] que realiza labores específicas de apoyo a la
función policial se denominará “Auxiliares de Policía”. El personal civil que
por razones de su profesión, especialidad u oficio, prestan servicios en la
Policía Nacional del Perú, no forma parte de la carrera del personal policial
de la Policía Nacional del Perú.
Se encuentran bajo el
régimen laboral del Decreto Legislativo Nº 276, Ley de Bases de la Carrera
Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público y su Reglamento, en tanto
se implementen las disposiciones de la Ley Nº 30057, Ley del Servicio Civil y
sus normas reglamentarias, en lo que corresponda; las normas que regulan el
sector público y los lineamientos que en materia del sistema de recursos
humanos establezca la Oficina General de Recursos Humanos del Ministerio del
Interior.
El personal civil no podrá portar un arma de
fuego o alguna de las denominadas armas no letales, ni podrá asumir las
competencias ni funciones propias de un efectivo policial, solo asumirán funciones
administrativas vinculadas a las funciones policiales.
La a ciencia policial tiene
por objeto de estudio a la policía como institución y como estructura y son pocos los estudios que existen acerca a la dimensión organizacional o estructural
de la Policía Nacional y de la
composición de los policías en categorías , jerarquía y grados , debido que la mayoría de las veces el estudio
se ha centrado solo en las dimensiones policías,
jurídicas , ética y disciplinaria .
Como organización o entidad
social , la policía es un conjunto
de personas que interactúan entre sí para alcanza determinadas objetivos específicos que están
se clasifican tomando en cuenta su formación, procedencia y función, así como
su categoría , jerarquía y grados .
Como estructura u organización , la PNP se
divide en cinco niveles jerárquicos y
cada jerarquización es el proceso mediante el cual se establecen
los diversos escalones o posiciones que ocupan en la estructura orgánica las
unidades y/ o elementos que la integran , a los cuales se les confiere la suficiente
autoridad, para asumir la dirección y
control , sobre uno o más elementos .
Como organización o entidad social
, la policía es un conjunto de personas que interactúan entre sí para alcanzar determinadas objetivos específicos tomando en
cuenta su formación, procedencia y
función, así como su categoría , jerarquía y grados.
Parte del diagnóstico de la PNP
como estructura u organización es que desde sus inicios o integración como
Policía Nacional( desde que se integraron
las tres ex instituciones :Ex GC, Ex PIP y Ex GR) se ha procurado sujetar o acondicionar la organización a modelos
militares - incluso , ahora, el ex Director General de la PNP se denomina Comandante General de la PNP- que , si
bien son útiles e indispensables en las FFAA , pero es relativa su incidencia
en mejorar el servicio institucional
cuya razón de ser es el servicio a la ciudadanía con un trato directo y permanente . Antes de
la militarización de las unidades policiales se debe buscar que consolidad la
cultura organizacional de la PNP y afirmarse la identidad profesional del policía . Asimismo,
existen serios problemas de coordinación entre las unidades administrativas y
operativas que repercute negativamente en el cumplimiento de la misión .
4
abril 2020
[1] En el
2’002 el autor participó en uno de estos diagnósticos dentro del proceso de reestructuración
de la PNP
[2] Con DS
N° 011-2019-IN del 15 de mayo 2019 se modificó los artículos 7 ( la dirección de la PNP pasó a denominarse
comandancia general) y 108 del Reglamento
de la Ley de la Policía Nacional (DS N° 026-2017-IN) , creando 15 macro
regiones policiales como órganos desconcentrados de control técnico y operativo
que cumplen funciones específicas en una o más regiones policiales y70 frentes
policiales contando con una secretaria y una división macro regional de inteligencia
.
[3] Por ejemplo
, cuando fue ministro del Interior , José Luís Pérez Guadalupe , la Región
Policial la dividió en cuatro zonas operativas: Lima Norte, Lima Este, Lima Centro
y Lima Sur, cada una comandada por un general , burocratizando esta región
policial . La Zona Operativa Policial Lima Norte tendría en su jurisdicción 27
comisarías , la Zona Operativa Policial Lima Este, conformada
por 23 comisarías,, la Zona Operativa Policial Lima Centro, compuesta por 39
comisarías, la Zona Operativa Policial
Lima Sur, conformada por 20 comisarías. Algunos cuestionaron este composición
en el sentido de que se estaban creando cuatro regiones policiales .
[4] Decreto
Legislativo 1267 (Ley de la PNP) Artículo II.- Naturaleza.- La Policía Nacional
del Perú … con competencia administrativa y operativa para el ejercicio de la función
policial en todo el territorio nacional,.
[5] Los órganos
de staff tienen como principales funciones : servicios, consultorías o asesoría
, planeación y control .
[6] La
estructura orgánica es un conjunto de órganos escalonados e interrelacionados
racionalmente entre sí para cumplir funciones
preestablecidas que permitan el logro de su misión asignada , determinando y
adjudicando grados de autoridad y responsabilidad .
[7] Ley de la PNP.- Capítulo VIII.- Órganos de Línea .- Artículo 17)
[8] Ley de la PNP( Capítulo IX.- Órganos Desconcentrados .- Articulo
20)
[9] Ley de la PNP( Capítulo IX.- Órganos Desconcentrados .- Articulo 24.- Comisarías)
[10] Ley de la PNP.- Título IV.- Regímenes Especiales .- Capítulo I.-
Régimen del Personal Policial de la PNP)
[11] Ley de la PNP.- Capítulo II.- Régimen del personal civil , artículos
29 y 30.
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