Siempre se ha
pretendido que las FFAA apoyen a la PNP en seguridad ciudadana, incluso, en
la seguridad de penales , embajadas , servicios esenciales y fronteras y para ellos se realizaban reuniones de coordinación con el alto mando de
la PNP y el ministro del Interior .
Pero, un sector de
las FFAA planteaba que además de la
seguridad a los servicios esenciales, también se apoye a la PNP en la lucha
contra el crimen organizado.
.
El lunes 8 de junio
2020 , el Ministro Martos, titular del
Ministerio de Defensas , en una entrevista a la prensa mencionó que se evaluaba
el apoyo de FF AA. a la PNP en lucha contra la
inseguridad ciudadana , que el Ejecutivo viene analizando la alternativa de
capacitar a las Fuerzas Armadas para
que apoyen a la Policía
Nacional en la lucha contra la inseguridad ciudadana, esto ante los
hechos delictivos que se vienen registrando.
Que se viene
analizando el tema de delincuencia y que de darse e este caso estamos planeando
con el Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas capacite y equipe a las Fuerzas Armadas para el apoyo de
la Policía Nacional , siempre en el marco de la ley .
¿Cuál
marco de la ley?
Es previsible que el marco de la ley está referido al Decreto Legislativo Nº 1095 , ( artículo
4.3 ) que establece reglas de empleo y uso de la fuerza por parte de las
Fuerzas Armadas en el territorio nacional y al Reglamento
del Decreto Legislativo N° 1095 (Decreto Supremo N° 003-20-DE del 15 de marzo
2020).
El primero reproduce la
conclusión de TC ( Expediente N° EXP. N.
00002-2008-PI/TC Lima del 9 /9/2009 que derogó la
Ley N° 29116 que declaraba que la FFAA podía apoyar en el control interno en zona no
declarada de emergencia a la Policía Nacional ccircunscribiéndose , única y exclusivamente
para las siguientes situaciones: Narcotráfico y Terrorismo.
La protección de instalaciones estratégicas para el funcionamiento del
país, tales como puertos, aeropuertos, centrales hidroeléctricas y de
hidrocarburos, yacimientos petrolíferos o represas ) pero este Decreto Legislativo 1095 le agrega
también “ la protección de servicios públicos esenciales” y
“los demás casos constitucionalmente justificados” .
Los
entendidos mencionan que esta ampliación es con la intención velada de permitir
también la intervención de las FFAA ante supuestos de conflictos sociales.
El Reglamento del Decreto Legislativo
N° 1095 ( DS N° 003-20-DE ) del 15 de
marzo 2020 intenta precisar lo que significa “ servicios públicos “ señalando como los que están vinculados a la subsistencia física de la
persona humana, en los siguientes ámbitos:
Los
sanitarios y de salubridad
Los
de limpieza y saneamiento
Los
de electricidad, agua y desagüe, gas y
combustible
Los
de sepelio y de inhumaciones y
necropsias
Los
de establecimiento penales.
Los de comunicaciones y telecomunicaciones
Los
de transporte
Los
de naturaleza estratégica o que se
vinculen con la defensa o seguridad nacional.
Los
de administración de justicia por
declaración de la Corte Suprema de Justicia de la República; y otros que se
determinen por ley
Pero no precisa en cuanto a
lo que se entiende como “los demás casos
constitucionalmente justificados”.
Hace un vano intento de precisar pero queda gaseoso.
Cuando intenta
esclarecer qué significa “ los demás casos constitucionalmente justificados “
mencionan que se refieren , únicamente, a aquellos casos extremos en los
que se ponga en peligro la vida, integridad, salud, o seguridad de las
personas, de toda o parte de una población, pero sí remarcan, que es cuando la PNP sea sobrepasada en su capacidad
de control del orden interno, sea previsible de que ello ocurriese o existiese
peligro de que así sucediese, resultando de aplicación las normas del DIDH.
No se señala a qué
casos extremos se refieren que ponen en peligro la vida, la integridad, la salud o la
seguridad de las personas en todo o en parte de una población y qué se entiende
“ cuando la PNP haya sido sobrepasada en
su capacidad de control interno “.
Este intento de las FFAA de incursionar en el
tema de seguridad ciudadana no es anda nuevo y casi siempre adquiere relevancia en momento
de crisis como la que estamos viviendo o se vaticina cuando se levante la
cuarentena y siempre se debatió la posibilidad de que los militares participen en
el control del orden interno y la seguridad ciudadana.
El Tribunal Constitucional abordo este tema y
señaló en qué medida y bajo qué circunstancias las Fuerzas Armadas pueden
participar en el control del Orden Interno[1], cuyo componente es la seguridad
ciudadana ( implica la
protección de la vida, de la integridad física y moral de las personas, el
respeto al patrimonio público y privado, entre otros), la estabilidad
de la organización política ( se refiere al mantenimiento de la
tranquilidad, quietud y paz pública, así como el respeto hacia la legítima
autoridad pública) y el resguardo de las instalaciones y servicios
públicos esenciales( incluye las edificaciones públicas e instalaciones que
cubren necesidades vitales y primarias de la comunidad, tales como el agua, la
energía eléctrica, entre otros).
Según el TC, las FFAA están facultadas para prestar apoyo a la Policía Nacional en el control del
orden interno ante delitos como tráfico ilícito de drogas y terrorismo, así
como para proteger instalaciones estratégicas para el funcionamiento del país,
incluso cuando no se ha declarado estado de excepción. Tampoco precisa qué se
entiende por “ instalaciones estratégicas para el funcionamiento del país “,
detalle que también lo omite el Decreto Legislativo 1095 y su reglamento ( esté último se refiere a
servicios esenciales pero no a instalaciones estratégicas)
La Sentencia del
TC ( Nº 00002-2008-PI/TC (fundamento jurídico 46), derogó la
Ley 29116 que trataba sobre el apoyo de las FFAA al control del orden interno
en zonas no declaradas de emergencia ) y motivó el Decreto Legislativo N° 1095
y su Reglamento .
La expresión “los demás casos
constitucionalmente justificados” fue
precisada por el TC en una STC
( N° 00022-2011-PI/TC, fj. 392-398) en el sentido de
que tales casos solo pueden ser aquellos en los que peligra la vida,
integridad, salud o seguridad de las personas, de todo o parte de la población ;
además, en la medida que la norma no señaló un plazo para la intervención de las
Fuerzas Armadas, el TC estipuló que este
no puede exceder de los 60 días que la Constitución prevé para la duración del
estado de emergencia.
Entonces, ¿es posible que las Fuerzas Armadas se dediquen a combatir la
delincuencia organizada o la
delincuencia callejera?
Todo es
posible cuando las normas son gaseosas y no están precisas en cuanto a su
alcance y significado como “ los demás casos
constitucionalmente justificados cuando peligra la vida, integridad, salud o seguridad de las personas, de
todo o parte de la población” o cuando “ se haya sobrepasado a la PNP en su
capacidad de control interno , sea previsible o existiese peligro que ello
ocurra”
Por
definición, las Fuerzas Armadas intervienen en los conflictos armados (sean
internos o internacionales) y, como ha explicado el TC en la sentencia antes
mencionada, es posible que presten apoyo a la Policía Nacional cuando se ha
declarado un estado de excepción y en circunstancias normales su participación
se rige por una lógica de excepcionalidad y temporalidad.
Es
importante fijar la idea de que las FFAA
apoyan a la PNP en circunstancias normales ( cuando no existe estado de
emergencia ) cuando se den los presupuestos de
EXCEPCIONALIDAD Y TEMPORALIDAD .
Además, las
reglas establecidas por el Decreto Legislativo N° 1095 y su reglamento deben armonizarse con las restricciones que impone
el Derecho Internacional Humanitario.
Pero
aceptemos que de acuerdo a las normas las Fuerzas Armadas sí pueden intervenir apoyando
a la Policía para mantener o restablecer el Orden Interno, incluso cuando no se
ha declarado un estado de excepción.
Sin embargo, ello solo será posible en casos
excepcionales y durante períodos limitados, como precisó el Tribunal
Constitucional .
La excepcionalidad debe ser en situaciones
específicas que presenten riesgos para la vida, integridad, salud o seguridad
de las personas, de todo o parte de la población (entre las que podría
incluirse la seguridad ciudadana), para autorizar la intervención de las Fuerzas
Armadas en el control del orden interno
¿ Estamos
en un caso de excepcionalidad en materia de seguridad ciudadana para que las
FFAA apoyen a la PNP en seguridad ciudadana? ¿ Quién precisa estos casos de
excepcionalidad o cuando se sobrepasa la capacidad de control interno de la
PNP?
Ni el
Decreto Ley 1095 ni su reglamento de reciente data tratan de precisa roa
responden a estas preguntas .
Algunos no están de acuerdo en la intervención de las FFAA en labores de orden
interno sin previa declaratoria de estado de emergencia de conformidad con el
artículo 137º de la Constitución y, por otro lado, en el punto de ampliar aún
más los supuestos de dicha intervención inconstitucional de las FFAA, a través
de una fórmula abierta e indeterminada de “servicios públicos esenciales y en los demás casos
constitucionalmente justificados” (artículo 4.3º del Decreto
Legislativo Nº 1095).
Los servicios públicos esenciales
Respecto a la noción de servicios públicos esenciales, la STC Nº 0002-2008-PI/TC no es específica ni válida este
supuesto de intervención de las
Fuerzas Armadas en labores de orden interno sin previa declaratoria de estado
de emergencia que había sido contemplado
en el artículo 7º de la ya derogada Ley Nº 29166.
Pero sí el Reglamento del Decreto Legislativo N° 1095 ( DS N° 003-20-DE ) del 15 de marzo 2020
intenta precisar lo que significa “ servicios públicos “ señalando como los que están vinculados a la subsistencia física de la
persona humana, en los siguientes ámbitos: Los sanitarios y de salubridad, limpieza y saneamiento, electricidad, agua y
desagüe, gas y combustible, sepelio y de
inhumaciones y necropsias, establecimiento penales, comunicaciones y
telecomunicaciones, transporte, los de naturaleza
estratégica o que se vinculen con la defensa o seguridad nacional, los de administración de justicia por declaración
de la Corte Suprema de Justicia de la República; y otros que se determinen por
ley.
Esto es fiel copia del artículo 83º de la Ley de Relaciones
Colectivas de Trabajo, considera como “servicios públicos esenciales” todos los
siguientes servicios:
a) Los
sanitarios y de salubridad
b) Los
de limpieza y saneamiento.
c) Los de electricidad, agua y desagüe, gas y
combustible.
d) Los de sepelio, y los de inhumaciones y
necropsias.
e) Los de establecimientos penales.
f) Los de comunicaciones y
telecomunicaciones.
g) Los de transporte.
h) Los de naturaleza estratégica o que
se vinculen con la defensa o seguridad nacional.
i) Los de administración de justicia por
declaración de la Corte Suprema de Justicia de la República.
j) Otros que sean determinados por Ley.
Como se puede apreciar, es un listado excesivamente
amplio que incluye los servicios de salud, limpieza, electricidad, agua,
desagüe, penitenciario, transporte y hasta administración de justicia y culmina con una fórmula abierta e
indeterminada de “otros que sean determinados por Ley”.
Cuatro supuestos
Del análisis del
derrotero legislativo de la intervención inconstitucional de las FFAA en
labores de orden interno sin previa declaratoria de estado de emergencia, se
desprende que si bien el supuesto de hecho inicial que se pretendía enfrentar
era un posible ataque terrorista o del narcotráfico con armamento de guerra o
explosivos que podía rebasar la capacidad de la Policía Nacional, ahora a este supuesto de hecho inicial se le han sumado los
siguientes cuatro supuestos:
Ataques terroristas o del narcotráfico, no necesariamente con armamento
de guerra o explosivos.
Ataques a “instalaciones estratégicas para el
funcionamiento del país”, no necesariamente con armamento de guerra
o explosivos.
Ataques a “servicios públicos esenciales”, no
necesariamente con armamento de guerra o explosivos .
Ataques “en los demás casos constitucionalmente
justificados”, no necesariamente con armamento de guerra o
explosivos.
Consideramos que esta
ampliación del abanico de supuestos de hecho en los que ahora las FFAA pueden
intervenir en labores de orden interno , sin previa declaratoria de estado de
emergencia, se debía principalmente al
incremento del número de intensidad de los conflictos sociales en todo el país,
la mayoría vinculados a industrias extractivas y su posible impacto ambiental y
social en perjuicio de las poblaciones locales ( protestas sociales tienen
detrás legítimos reclamos o temores ciudadanos en relación a la contaminación
del agua o impacto en la agricultura o en la salud) y la persistente inoperancia y descrédito policial
para enfrentar estos conflictos sociales en todo el país así como para reducir
los altos índices de la delincuencia callejera y crimen organizado.
De esta manera, el
Gobierno de turno en vez de impulsar una profunda y renovadora
reforma policial, dirigida a hacerla más confiable y eficaz, prefiere echar
mano de las FFAA para enfrentar los
conflictos sociales y la inseguridad ciudadana
Es legítimo que el Estado mantenga o restablezca el orden interno
ante conflictos sociales en los que se atente contra los derechos de otras
personas o contra la propiedad pública y privada, pero el cumplimiento de este deber constitucional debe
hacerse a través de una Policía Nacional, confiable y eficaz y que el Estado democrático
no debe renunciar a ello.
En conclusión :
Si bien las Fuerzas Armadas que intervienen en los conflictos armados (sean
internos o internacionales) pueden prestar
apoyo a la Policía Nacional cuando se ha declarado un estado de excepción y en circunstancias normales rigiendo su participación por una lógica de excepcionalidad y
temporalidad no estoy de acuerdo en su participación en labores de orden interno sin previa
declaratoria de estado de emergencia de conformidad con el artículo 137º de la
Constitución y sin precisar supuestos
genéricos y gaseosos o fórmula abiertas que requieren una aclaración y especificación,
como:
El supuesto
de intervención de las FFAA para brindar
protección a los denominados “
instalaciones estratégicas para el funcionamiento del país “ y en “ los demás casos constitucionalmente justificados”
o “ otros que la ley señale”( en servicios esenciales) o no se señala los
indicativos para precisar qué significa “ cuando la capacidad de la PNP haya
sido sobrepasada en su capacidad de control interno , sea previsible o si
existía peligro que ello ocurriera “
Como se puede apreciar, servicio públicos
esenciales es un listado excesivamente
amplio que incluye los servicios de salud, limpieza, electricidad, agua,
desagüe, penitenciario, transporte y hasta administración de justicia y culmina con una fórmula abierta e
indeterminada de “otros que sean determinados por Ley”.
El Decreto Legislativo Nº 1095 que establece reglas de
empleo y uso de la fuerza por parte de las Fuerzas Armadas en el territorio
nacional) no ha limitado la intervención de las FFAA
ante los supuestos iniciales de terrorismo y narcotráfico con uso de armas de
guerra o explosivos, sino que la ha ampliado la conclusión del TC señalado en el Expediente N° 0002-2008-AI/TC)
cuando se refiere a la protección de “servicios públicos esenciales”
y “los demás casos constitucionalmente justificados”, con la
intención de permitir también la intervención de las FFAA ante supuestos de
conflictos sociales.
No se señala también los alcances de la expresión : “ únicamente, a aquellos casos
extremos en los que se ponga en peligro la vida, integridad, salud, o seguridad
de las personas, de toda o parte de una población” ( en el supuesto en los
demás casos constitucionalmente justificados”
Benedicto Jiménez
[1] Tribunal
Constitucional. Expediente N.º 00017-2003-AI/TC. Sentencia del 16 de marzo de
2004, fundamento 8.
